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关于有效开发利用全省地下综合管廊的建议

       发布时间:2017-06-20 点击数:238

  城市地下综合管廊建设是国务院2015年正式启动的一项重大民生工程,也是今后一段时期我国城市建设的重点工作。在地下综合管廊建设热潮全国井喷的当下,积极响应、统筹规划,树立典型、寻求突破,确保政策落地,杜绝盲目建设,把这项百年实事工程做实做好具有深远的现实意义。
  一、浙江省地下综合管廊建设现状
    1999年,杭州城站火车站560米地下综合管廊建成,成为我省第一条地下综合性管廊。随后宁波于2001年提出建造东部新城地下综合管廊的构想,2016年建成了总长9.38公里的东部新城地下综合管廊,成为我省目前建造时间最长、并已正式启用的地下综合管廊。金华2015年底建成5.82公里(统一计量单位)的金义都市新区管廊,成为全国首个兼顾人防工程的地下综合管廊项目,“金华质造”也成为全国范本。2016年8月,浙江省人民政府办公厅出台了《关于推进全省城市地下综合管廊建设的实施意见》(浙政办发[2016]99号)。全省将规划开工建设地下综合管廊200公里,建成150公里,主要分布于杭州、宁波、金华、温州、嘉兴等地。省会杭州已成功入选地下综合管廊试点城市,获中央财政三年共计12亿元的补助资金;嘉兴和宁波成功入选全国海绵城市建设试点。
  二、我省地下综合管廊建设存在的主要问题
  我省对于地下综合管廊的政策指导、体制建设、规划设计尚在起步阶段,一方面是规划的系统性、科学性、延续性存在不足,缺乏操作层面的配套政策依据。另一方面,地下综合管廊建成的案例不少,但能良好运作的地下综合管廊鲜见其效。存在的主要问题有:
  1.缺乏系统规划设计
  全省范围内对于地下综合管廊的建设规划严重滞后,规划设计范围与全省各地正在进行的城市扩建规划和交通组织规划等缺乏必要的关联,也缺乏对城市远景规划的系统性设计。
  2.缺乏统筹管理运营机制
  各管线单位往往从自身行业管理需求和利益追求出发,对各管线统一入廊运营具有一定的限制。比如电力、通信等部门属于垂直管理,其建设资金安排及相关政策制定需由省公司决定,各地方政府协调难度较大,缺乏省部级层面的顶层设计和统一管理。
  3.建设周期长,导致投资风险高
  投资地下综合管廊成本高、周期长,回收周期一般都在15年以上。建设资金的来源一般由政府通过PPP模式解决,后期的投资回报、激励考评体制却不明朗,导致很多民间资本在衡量投资风险时望而却步,缺乏投资热情和信心。
  4.缺乏明确的责权分配
  地下综合管廊项目的产权、经营权等认证尚未得到落实,这给后期的运营、管理、收费都带来很大的风险,企业无法预期投入后的回报,只有责任没有利益也是影响正常运营的一大弊端。
  三、做实做好全省地下综合管廊建设的几点建议
  (一)建立系统的控制性规划标准
  建议对全省各地的地质条件、城市发展、民生事业等方面开展综合考量,出台具有系统性、引领性、控制性的地下综合管廊规划标准,避免因规划不当而产生建设性浪费。
  1.规划优先,统筹兼顾。规划要综合考虑城市建设开发强度、地质条件、资源条件和经济能力等宏观因素和已建区域、适建区域、建设规模、设计容量和埋设深度等规划因素。综合考虑实际问题,因地制宜、远近期结合,服从城市的总体规划和市政基础设施规划,使得地下综合管廊具有良好的扩展性和系统性。
  2.分层设计,逐步推进。地下综合管廊的开发首先应抓住新城建设、城市综合体建设的契机,将其确定为优先建设区。在项目宗地出让时,应当明确宗地四至范围综合管廊及接口的实施要求,将其纳入规划四线内容,并反映在宗地出让条件中。通过试点运行的地下综合管廊要总结经验,然后向新开发区、创业园区、特色小镇等建设项目推广,再逐步将点连接成线,最后形成安全、可靠、高效、完整的城市地下综合管廊系统。
  (二)建立共建共享的长效管理运作机制
  一个权责明晰、收费明朗、信息共享的长效机制是推动地下综合管廊实事工程发挥效用的关键。
  1.明晰顶层设计,建立统筹机制。设置一个强有力的综合管理部门,负责顶层设计,协调电力、电信、移动、供水、排水等各管线单位,有效做好前期协调沟通工作,确保地下综合管廊工程项目的有序推进。
  2.鼓励有资质的联合体参与投资。要避免建设和运管脱节的现象,应选择投资、建设、运营三位一体的、且有资质的联合体投资人参与地下综合管廊的建设和运管。
  (三)落实明确产权和经营权的权属认证
  尽快明确、制定并完善地下综合管廊管线的权属认证,这是关系到经营和管理权责落实的关键。法规可以明确管廊内的管线产权由各管线单位自行出资建设,仅收取管位租金,管线产权归出资单位。廊体的运营管理可授予特许经营权,从法律上明确权责义务,并加强绩效考核。
  (四)坚持新兴行业持续发展的管理思路
  地下综合管廊的持续发展思路应延伸到后续的运营和管理上。将地下综合管廊作为一类新兴行业来看待,推动行业纵向发展,有利于建立行业标准、积累历史数据、实现信息共享。
  1.适当发挥行业协会的作用。在专属管理机构尚未成熟的情况下,适度培育发展行业协会,以此为契机,收集积累行业数据,了解行业动态,便于决策层做出更理性的判断。
  2.建立行业法律规范标准。地下综合管廊的建设和运营环节都将涉及错综复杂的权属、利益纠纷,有必要在一定数据积累和分析的基础上形成行业合约模板,强化行业法律规范,形成行业内各方共赢共创的局面。
  3.建立合理回报的行业绩效标准。在行业发展初期,政府有必要加大融资信贷和财政税收等优惠政策的支持力度,建立一套科学合理的投资资金和回收利益的分摊方法,更要保证投融资政策的可持续性,这样可以最大程度地调动社会资本参与的积极性。在行业发展后期,应着重关注对投资人的绩效监管,促进这项民生工程的良性运作,取得真正实效。
  此外,在国务院出台各项利好政策,大力推进城市地下综合管廊建设的背景下,我省还应利用好互联网大数据,开创地下商业、地下交通和地下综合管廊三位一体的模式,科学规划,分层开发,扎实推进地下综合管廊开发和利用。


 
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