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 建言献策 

我省环境污染第三方治理存在问题及对策建议

       发布时间:2017-06-20 点击数:231

    提案摘要: 环境污染第三方治理能有效化解政府监管、排污企业、治污企业三者之间的矛盾,顾及了三方利益,是环境治理的必然趋势。我省在推广第三方治理中还存在诸多问题有待解决,如存在法律追责、市场定价和税收的障碍,缺乏约束机制和权责约定不清,第三方治理企业自身发展不规范以及技术研发力量薄弱等问题。为此建议:健全第三方治理的法律法规、完善第三方治理的税收金融等优惠政策、培育第三方治理环保企业、规范第三方治理的市场秩序。
  
  环境污染第三方治理,是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式,实现由“谁污染、谁治理”向“谁污染谁付费,专业化社会化治理”的转变。推行环境污染第三方治理是生态文明制度建设的重要内容之一。党的十八届三中全会《决定》提出,“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制,推行环境污染第三方治理”,为建立和完善我国环境污染治理体制机制确定了基本方向。
  一、浙江省环境污染第三方治理的基本情况
  与全国相比,我省在推进环境污染治理方面起步早、步伐快。各地凭借市场化改革领先、体制机制灵活等优势,积极探索运用市场机制推进污染治理产业化,已形成了一批环境污染第三方治理市场主体。
  1.从第三方治理的市场构成看,我省目前以污染治理设施运营服务、环境工程设计与施工、环境影响评价、环境监测等为主,其中污染治理设施第三方运营服务市场份额占比最大,服务主要集中在工业废水、生活污水、污泥处置和环境自动连续监测设施运营等领域。
  2.从产业构成看,污水处理方面,目前全省已建成投运的219家城镇污水处理厂中,以BOT/TOT等方式运营的有66家、占比30.1%,以委托运营方式运行的有34家、占比15.5%。固体废物处置方面,全省已建成工业固体废物处置设施138座,其中危险废物处理厂71座、医疗废物处理厂8座、污泥处置设施59座,处置方式基本实现了市场化。废气治理方面,大型燃煤电厂开展烟气脱硫合同减排的积极性不高,第三方治理废气市场尚未形成气候。土壤污染治理我省还处在起步摸索阶段,第三方治理尚未有效开展。
  3.从第三方治理的形式看主要有:第一,污染治理总承包,即从污染治理设施的投资建设到运营维护均由第三方企业负责的方式。第二,污染治理设施运维全托管,即污染治理设施由政府或企业投资建设,运营维护交由第三方企业负责的方式。第三,污染治理设施运维技术托管,即污染治理设施由排污企业自行建设、为主运行,第三方企业负责技术指导服务的方式。第四,污染治理设施部分运维环节托管,即污染治理设施运维企业将运营管理服务的部分环节委托第三方企业负责的方式。
  二、浙江省环境污染第三方治理取得的成效和存在的问题
  实践证明环境污染第三方治理成效主要体现在:一是有效提升了污染治理的效率和效果,避免由政府或企业自运营污染治理设施广泛存在的建而不运或运转效率低下,达标排放率不高,以及小企业污染治理规模不经济等问题。二是建立了更为有效的环境监管责任体系。与传统治理方式相比,对企业治污来说,委托方与受托方因有效运营和达标排放合同形成了相互监督制约的关系,环保部门监管对象则从众多分散的排污企业转向集中监控第三方企业,有利提升执法监管效率。三是对政府直接治理的项目来说,环保设施所有者(政府)、运营单位(专业环保公司)、监督机构(环保部门)三者之间权责分明、关系明确,有利于建立起有效的环境监管机制。四是有力促进了我省环保服务业的发展。据统计,2011—2013年,我省环保服务业总收入由不足118亿元增加至200亿元,年均增长约30%。
  但从总体上看,第三方治理仍是新生事物,在推广中还存在诸多问题有待解决:
  1.法律政策层面存在法律追责、市场定价和税收的障碍。一是缺乏对第三方污染治理参与主体各方法律责任明确和细致的界定。第三方治理企业与委托方企业之间是经济合同关系,对环境违法造成的经济损失比较容易追溯和界定,但连带的刑事或其他责任如给企业造成的银行征信方面的损失等则难以明确,法律追责上存在障碍。二是从定价机制来看,污染治理的市场化价格谈判机制尚未有效建立,不利于第三方治理市场发展。国内目前的环境污染治理收费与定价大多仍由地方政府主导决定,市场主体负责执行,价格谈判机制缺失或扭曲。三是从扶持产业发展的政策手段来看,针对环境污染第三方治理企业的税收等优惠激励政策体系尚未建立。与政府下属事业单位运营污染治理设施相比,第三方治污企业需要缴纳相应税费、承担土地转让费用等,在一定程度上也影响了污染治理的市场化进程。
  2.市场管理层面缺乏约束机制和权责约定不清。在现行环境监管体制下,执法主体和监管力量较为分散,部分第三方治理企业与排污企业联手造假、违法违规排污等现象时有发生,监管不力、执法不严造成的“违法成本低、守法成本高”现象存在,极不利于推动技术进步,也不利于形成公平竞争的市场秩序,管理部门需要形成一整套评价、考核和监管等方法对第三方治理市场建立准入与退出的市场约束机制
  3.第三方治理企业自身发展不规范以及技术研发力量薄弱。一是第三方治理市场规模还比较小,专业化的治理企业特别是龙头带动企业还不多,相关的技术力量和专业人才也较为缺乏,研发力量薄弱。二是第三方治理行业分布范围比较窄,主要集中在容易处理的工业和生活污水等方面,治理水平有待进一步提升。三是污染治理的市场秩序还不够规范,同行之间低价竞争甚至恶性竞争的情况时有发生,行业自律尚未建立起来,对相关企业的不规范行为的监管亟待加强。
  三、我省环境污染第三方治理的对策建议
  1.创新理念,健全第三方治理的法律法规。一是加快确立“污染者付费、专业化治理”的污染治理新理念,尽快完善有关环境保护和污染治理的法律法规,促进环境污染第三方治理的健康发展。二是根据新修订的《环境保护法》尽快细化相关规定,明确界定排污企业、治污企业在污染治理中的法律责任,对相关方的责任边界、处罚对象、处罚措施等作出规定。三是积极推进环境公益诉讼,使不同的第三方治理模式都能找到环境法律责任的相应主体。
  2.深化改革,完善第三方治理的税收金融等优惠政策。一是加快研究制定我省推进环境污染第三方治理的财政、税收、用地等优惠扶持政策,特别是第三方治理公司具有准公益性质,而且又是非生产型企业,需要建立相应税收政策,明确纳税方法,实施税收优惠,为第三方治理模式的推广提供政策保障。二是探索建立地方环境污染治理专项资金,以奖代补支持重点环保企业加快发展,鼓励金融机构给予环保企业政策性贷款、支持环保企业通过上市和发行企业债券进行融资。
  3.科学引导,着力培育第三方治理的环保企业。一是通过建立第三方治理企业信息库,创建环保医院、环保超市等新模式,为污染企业和环保企业搭建双选平台,使得第三方治理技术优势和特长一清二楚,方便供需双方的直接对接。二是积极推进我省废气、土壤等相对薄弱治污行业第三方治理的发展,大力培育不同领域,不同行业“治水”、“治气”、“治固废”的“专科类”或“全科类”治理公司。三是加大对重点第三方治理企业的扶持力度,培育一批技术能力强、运营管理水平高、综合信用好、具有市场竞争力的第三方治理企业,树立第三方治理的典型模式。
  4.加强监管,规范第三方治理的市场秩序。环境污染第三方治理作为市场性很强的环境污染治理模式,其发展需要规范的市场秩序。一是监管部门对第三方治污企业实行备案管理,设定市场准入资质,发布第三方治理规范标准的合同文本;二是建立第三方治理企业信用评价体系,对企业进行能力评估、等级评定等工作,对不规范运营、偷排漏排等进行公开曝光,纳入“黑名单”,实施退出机制。三是鼓励环境污染治理企业成立行业协会,加强行业自治与自律,促进行业自治与政府监管相结合,共同维护良好的市场秩序。


 
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